Os compromissos climáticos estão melhorando. O modelo de desenvolvimento por trás deles, porém, não.

A última rodada de compromissos climáticos nacionais traz um sinal moderadamente encorajador: a curva projetada de emissões está começando a apresentar uma tendência de queda. Ela também revela um problema mais complexo. Os governos estão prometendo economias mais limpas sem financiar de forma consistente as redes elétricas, as modernizações industriais, a resiliência climática e o capital acessível necessários para construí-las.

É por isso que o acordo climático global continua descoordenado, mesmo quando as metas individuais parecem mais ambiciosas. As reduções de emissões estão sendo negociadas internacionalmente, a segurança energética é gerenciada nacionalmente, os investidores privados exigem retornos comercialmente viáveis e as comunidades sofrem as consequências das mudanças climáticas por meio dos preços dos alimentos, do fornecimento instável de eletricidade, das enchentes, do calor e da perda de meios de subsistência. Cada parte do sistema opera de acordo com um cronograma e um conjunto de incentivos diferentes.

O resultado não é simplesmente uma lacuna de ambição. Trata-se de um modelo de execução que exige que os países mais pobres ampliem o acesso à energia, se industrializem, se adaptem aos danos climáticos físicos e reduzam as emissões simultaneamente, muitas vezes enquanto pagam um custo de capital substancialmente mais alto do que as economias mais ricas. Os países ricos, por sua vez, continuam a avaliar o progresso principalmente por meio das emissões territoriais e dos compromissos financeiros, que pouco dizem sobre se os países beneficiários são capazes de construir economias de baixo carbono que funcionem.

De acordo com a última avaliação da ONU, os planos nacionais de clima apresentados por 113 partes reduziriam as emissões globais de gases de efeito estufa em 2035 em aproximadamente 12% em relação aos níveis de 2019. Isso representa um avanço, mas ainda está longe de ser uma trajetória compatível com a meta de temperatura mais ambiciosa do Acordo de Paris.

O Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente estima que a implementação total dos compromissos nacionais atuais ainda colocaria o mundo em um caminho que levaria a um aquecimento de aproximadamente 2,3 °C a 2,5 °C neste século. As políticas existentes, e não as promessas, apontam para um aquecimento de cerca de 2,8 °C.

É na distinção entre compromissos e políticas que se concentra grande parte do debate atual sobre o clima.

Uma meta não é um programa de investimento

As Contribuições Determinadas Nacionalmente, ou NDCs, são o mecanismo central por meio do qual os países declaram o que pretendem fazer no âmbito do Acordo de Paris. Elas têm importância política, mas não são necessariamente planos de ação detalhados.

Um governo pode anunciar uma meta de emissões para 2035 sem ter definido como a nova geração de eletricidade se conectará à rede, quem financiará as modernizações industriais, como as famílias arcarão com os custos de aquecimento ou transporte mais limpos, ou o que substituirá a receita tributária e os empregos associados aos combustíveis fósseis.

Isso gera um problema recorrente. As metas climáticas são avaliadas com base em sua ambição numérica, enquanto sua implementação depende de instituições, normas de planejamento, cadeias de abastecimento, capacidade de engenharia, consentimento público e financiamento. Um compromisso pode parecer credível em uma declaração internacional, mas acabar se mostrando difícil de ser cumprido com o orçamento, o sistema energético e a capacidade administrativa existentes no país.

A União Europeia ilustra os dois lados do problema. Ela conta com legislação vinculativa, precificação de carbono, regras para energias renováveis e um grande mercado interno capaz de apoiar investimentos. No entanto, mesmo a Europa enfrenta dificuldades com a lentidão no processo de licenciamento, o congestionamento da rede elétrica, a competitividade industrial e a distribuição política dos custos da transição.

Para as economias emergentes, as restrições são mais severas. A Índia precisa descarbonizar um sistema elétrico em rápida expansão, ao mesmo tempo em que atende à crescente demanda das famílias, da indústria, do transporte e da infraestrutura digital. O Brasil combina um mix de energia elétrica excepcionalmente limpo com pressões de emissões decorrentes do uso da terra, da agricultura e do desmatamento. A África do Sul precisa reduzir sua dependência do carvão e, ao mesmo tempo, lidar com a escassez de energia elétrica, as deficiências municipais e o emprego nas regiões mineradoras.

Não se trata de versões diluídas da mesma transição europeia. São problemas de desenvolvimento distintos.

Portanto, um quadro climático confiável não pode avaliar os países apenas com base na rapidez com que prometem reduzir as emissões. Ele também deve examinar se essas promessas são compatíveis com o acesso à energia, a capacidade fiscal, o emprego, o desenvolvimento industrial e a resiliência aos danos climáticos.

O capital destinado à energia limpa está crescendo, mas não onde é mais necessário

O investimento global em energia atingiu um valor estimado de $3,3 trilhões em 2025, com os gastos em tecnologias limpas superando substancialmente os investimentos no abastecimento de combustíveis fósseis. À primeira vista, isso sugere que o capital está se direcionando na direção certa.

A distribuição geográfica revela um quadro menos tranquilizador. Grande parte do investimento em energia limpa está concentrada na China, nas economias avançadas e em um grupo relativamente pequeno de mercados emergentes já consolidados. Os países com as populações que mais crescem, os maiores déficits energéticos e a maior vulnerabilidade climática frequentemente recebem menos capital acessível.

A Agência Internacional de Energia estima que o investimento anual em energia limpa nas economias emergentes e em desenvolvimento, excluindo a China, precise aumentar de aproximadamente $270 bilhões para cerca de $870 bilhões até o início da década de 2030, apenas para cumprir os compromissos nacionais existentes em matéria de energia e clima. Um caminho consistente com a meta de limitar o aquecimento global a 1,5 °C exigiria aproximadamente $1,6 trilhão por ano.

Essa escassez não pode ser explicada pela falta de recursos renováveis ou pela demanda por projetos. Muitos países africanos, asiáticos e latino-americanos possuem excelente potencial solar, eólico, hidrelétrico ou geotérmico. O problema está no custo e na estrutura do financiamento.

Um projeto de energia solar que seja comercialmente atraente com um custo de capital de 5% pode se tornar inviável com 12% ou 15%. O risco cambial, a incerteza política, empresas de energia fracos, infraestrutura de transmissão limitada e empréstimos locais onerosos podem elevar o custo de tecnologias que, de outra forma, seriam maduras. Os investidores podem preferir outro projeto de energia solar em um mercado próspero, onde os retornos são menores, mas os contratos, as redes elétricas e as moedas são mais previsíveis.

A política climática costuma partir do pressuposto de que a queda nos custos da tecnologia resolverá esse problema. Isso ajuda, mas painéis solares baratos não compensam um comprador de eletricidade insolvente, uma conexão à rede indisponível ou uma dívida denominada em moeda estrangeira.

Essa é a primeira grande discrepância: os países que, segundo as previsões, devem ampliar mais sua infraestrutura costumam enfrentar os custos de financiamento mais elevados.

O financiamento climático está aumentando, mas a adaptação continua sendo uma questão secundária

De acordo com a OCDE, os países desenvolvidos forneceram e mobilizaram $136,7 bilhões em financiamento climático para os países em desenvolvimento em 2024. Esse valor superou, pelo terceiro ano consecutivo, o compromisso anual de longa data de $100 bilhões, embora a meta devesse ter sido cumprida originalmente em 2020.

Alcançar a meta com atraso é melhor do que não alcançá-la. No entanto, o total apresentado na manchete esconde várias deficiências.

A adaptação representou apenas cerca de um quarto do financiamento tanto em 2023 quanto em 2024, uma queda em relação a aproximadamente um terço em 2020. A maior parte do financiamento público para o clima também foi concedida por meio de empréstimos, e não de doações.

Os empréstimos podem ser adequados para infraestruturas geradoras de receita, como energia elétrica renovável, transporte eficiente ou equipamentos industriais. No entanto, são muito menos adequados para muitos projetos de adaptação. Um quebra-mar, um programa de saúde relacionado ao calor, um sistema de monitoramento de secas ou uma estrada local resistente a inundações podem evitar perdas enormes sem gerar um fluxo direto de receita comercial.

Os países pobres e vulneráveis às mudanças climáticas podem, portanto, ser colocados na situação paradoxal de ter que contrair empréstimos para se protegerem de danos para os quais contribuíram relativamente pouco. Nos casos em que a dívida pública já é elevada, os governos precisam escolher entre resiliência, saúde, educação e outras despesas essenciais.

Esse é o segundo desequilíbrio: o setor financeiro tende a se estruturar principalmente em torno de projetos capazes de gerar retorno aos investidores, enquanto alguns dos investimentos climáticos de maior valor social não geram fluxos de caixa.

Esse desequilíbrio também distorce o que é construído. Parques solares com contratos de eletricidade previsíveis atraem mais atenção do que sistemas de drenagem, serviços de extensão agrícola ou planejamento de gestão térmica urbana. A mitigação continua sendo essencial, mas uma estrutura de financiamento que favoreça sistematicamente projetos de emissões com viabilidade financeira em detrimento da resiliência deixará as comunidades vulneráveis expostas a danos que já são inevitáveis.

Os planos de transição energética frequentemente ignoram a rede elétrica

Os anúncios políticos tendem a se concentrar nas tecnologias de geração de energia: mais energia eólica, mais energia solar, mais energia nuclear ou uma data para a eliminação gradual do carvão. Os sistemas elétricos, no entanto, são redes, e não meros conjuntos de usinas de energia.

A nova geração exige linhas de transmissão, redes locais de distribuição, armazenamento, demanda flexível, controles digitais e instituições confiáveis, capazes de equilibrar a oferta. Um país pode leiloar grandes quantidades de capacidade renovável e, mesmo assim, não conseguir fornecer a eletricidade se a rede não puder conectá-la ou absorvê-la.

O investimento na rede elétrica é particularmente importante, pois a eletrificação está no centro da maioria das estratégias de descarbonização. Espera-se que os setores de transporte, aquecimento e alguns processos industriais passem a utilizar a eletricidade, enquanto os centros de dados e as cidades em expansão geram uma demanda adicional. O sistema elétrico deve, portanto, tornar-se mais limpo ao mesmo tempo em que se torna maior e mais complexo.

Isso gera longos prazos de execução. Projetos de energia solar e eólica podem, às vezes, ser desenvolvidos com relativa rapidez, mas grandes infraestruturas de transmissão podem levar anos para serem planejadas, licenciadas e construídas. A oposição local, a regulamentação fragmentada e a escassez de equipamentos ou de mão de obra qualificada podem atrasar ainda mais os projetos.

Um compromisso climático que pressupõe uma eletrificação rápida sem um plano correspondente para a rede elétrica é, portanto, incompleto. O mesmo vale para uma estratégia de investimento que financie a geração de energia apenas porque ela gera um retorno identificável, mas negligencie as redes, cujos benefícios se distribuem por toda a economia.

O mesmo problema se apresenta nos países em desenvolvimento, onde as concessionárias podem ter uma situação financeira frágil. Os governos podem atrair investimentos privados no setor de geração, mas os investidores continuarão cautelosos quando o comprador público ou vinculado ao Estado não puder pagar pela eletricidade de forma confiável.

Essa é a terceira inconsistência: a política climática costuma definir o que deve gerar a energia, sem esclarecer como o sistema irá fornecê-la e como será financiado.

A transição está sendo avaliada em nível nacional, mas vivida em nível local

Os inventários nacionais de emissões são indispensáveis, mas podem ocultar a forma como os custos e benefícios da transição são distribuídos.

O fechamento de uma usina termelétrica a carvão pode melhorar a trajetória de emissões de um país, ao mesmo tempo em que elimina a base econômica de uma região. A introdução de um preço de carbono pode incentivar investimentos mais limpos, mas aumentar os custos de transporte ou aquecimento para famílias que não dispõem de alternativas viáveis. A restrição do uso do solo pode proteger as florestas, ao mesmo tempo em que reduz a renda de comunidades que possuem poucos outros ativos.

Essas tensões não invalidam as ações climáticas. Elas determinam se essas ações sobreviverão politicamente.

Um programa de transição fica vulnerável quando os governos anunciam o objetivo ambiental antes de estabelecer o consenso social em torno dele. A compensação é então introduzida de forma reativa, após o aumento dos preços, a perda de empregos ou o endurecimento da oposição.

A abordagem mais sustentável começa pela questão econômica local. Quais empregos serão afetados? Quais setores substitutos são comercialmente viáveis? Quem é o proprietário dos terrenos e da infraestrutura relevantes? Os trabalhadores conseguirão encontrar novos empregos? As famílias terão alternativas acessíveis antes que um imposto, uma proibição ou um fechamento entre em vigor?

A transição do carvão na África do Sul demonstra essa complexidade. O país precisa reduzir as emissões de um sistema elétrico de alto consumo de carbono, mas também precisa melhorar o fornecimento de energia, que é pouco confiável, e proteger as comunidades que dependem do carvão. Pacotes de financiamento internacional podem apoiar essa transição; no entanto, o financiamento torna-se politicamente frágil quando as partes interessadas locais enxergam o fechamento de usinas com mais clareza do que as oportunidades de emprego substitutas, as melhorias na rede elétrica ou os investimentos nas comunidades.

Uma trajetória de emissões matematicamente eficiente pode, portanto, ser política e socialmente ineficiente. Os governos que ignorarem isso podem enfrentar resistência, não porque os eleitores neguem o risco climático, mas porque a trajetória proposta concentra os custos em grupos identificáveis, ao mesmo tempo em que apresenta os benefícios como distantes e coletivos.

Este é o quarto desequilíbrio: as metas climáticas são agregadas em nível nacional, enquanto os impactos se concentram geograficamente e socialmente.

O desenvolvimento não pode ser considerado um obstáculo à descarbonização

O debate sobre o clima às vezes parte do pressuposto de que o aumento da demanda por energia nos países em desenvolvimento é o problema que deve ser contido. Essa abordagem não é nem politicamente credível nem eticamente defensável.

Centenas de milhões de pessoas ainda não têm acesso a energia elétrica confiável. Muitas outras dependem de sistemas energéticos que não são capazes de sustentar a indústria moderna, a saúde, a refrigeração, a educação ou os serviços digitais. O desenvolvimento econômico exigirá mais energia, transporte, moradia e produção industrial.

A questão relevante não é se esses países deveriam consumir mais energia. É como a nova demanda pode ser atendida por meio de sistemas mais limpos, mais eficientes e mais resilientes do que aqueles utilizados durante as fases anteriores da industrialização.

Isso exige que as economias ricas e as instituições multilaterais tratem o financiamento do desenvolvimento, o financiamento climático e a política industrial como agendas interligadas, e não como questões separadas. Um país não pode implementar uma estratégia industrial de baixo carbono se não tiver condições de financiar portos, redes de distribuição de energia, escolas e a administração pública. Tampouco poderá manter o apoio político à conservação se as comunidades rurais não participarem do valor econômico gerado pelas áreas protegidas ou pelos mercados de carbono.

As políticas devem, portanto, ser avaliadas com base em sua capacidade de gerar, em conjunto, vários resultados: redução das emissões, energia confiável, maior resiliência, emprego produtivo e melhoria do padrão de vida. É improvável que um programa que alcance um objetivo, mas prejudique significativamente os demais, seja duradouro.

Isso não significa que toda política climática deva atender a todas as metas de desenvolvimento. Significa que os governos devem reconhecer os compromissos necessários, em vez de ocultá-los por trás de metas agregadas.

O que um compromisso climático confiável deve conter

A próxima geração de planos climáticos deve se tornar mais operacional. Cada meta deve ser acompanhada de um plano de investimentos que indique o que precisa ser construído, quem deverá financiá-lo e quais mudanças políticas são necessárias para viabilizar o investimento.

Os governos devem distinguir os projetos capazes de atrair investimento comercial daqueles que exigem financiamento em condições favoráveis ou subvenções. Um projeto de energia renovável em escala comercial com um comprador confiável não deve ser financiado da mesma forma que um projeto de proteção costeira para uma comunidade de baixa renda. Tratar ambos como uma necessidade genérica de financiamento climático leva ou a subsídios públicos excessivos para ativos lucrativos ou ao subfinanciamento crônico de bens públicos essenciais.

Os planos energéticos devem incluir requisitos de transmissão, distribuição, armazenamento e gestão do sistema, em vez de se limitarem a enumerar apenas metas de geração. Devem também identificar o custo de capital considerado nas modelagens oficiais. Um plano baseado em condições de financiamento que o país não consegue obter não é um plano confiável.

Os financiadores de ações climáticas devem informar não apenas o valor comprometido, mas também o valor desembolsado, a proporção repassada por meio de doações, a moeda e as condições de reembolso, bem como os resultados de desenvolvimento alcançados. Considerar um empréstimo pelo valor nominal pode exagerar o apoio recebido por um país que precisa reembolsar tanto o principal quanto os juros.

As medidas de transição justa devem ser elaboradas antes dos fechamentos e das reformas de preços, e não depois que a resistência surgir. Isso exige uma análise do mercado de trabalho local, planos de investimento regionais e decisões transparentes sobre quem arcará com os custos.

Por fim, os governos devem distinguir claramente entre ações climáticas incondicionais, que podem ser financiadas internamente, e ações condicionais, que dependem de assistência internacional. Isso tornaria mais visível o déficit global de financiamento e reduziria a tendência de tratar todo compromisso não cumprido como uma falha da vontade política nacional.

O mundo não carece de metas climáticas

O processo internacional sobre o clima conseguiu estabelecer um rumo comum. Quase todos os governos aceitam agora alguma versão da transição rumo a emissões mais baixas e maior resiliência. A dificuldade está em transformar esse consenso em um modelo de desenvolvimento viável para investimentos e socialmente sustentável.

Os compromissos atuais, mesmo que sejam integralmente cumpridos, continuam insuficientes para impedir um aquecimento perigoso. No entanto, simplesmente exigir uma porcentagem maior de redução de cada país não resolverá o problema de fundo. Metas mais ambiciosas que não sejam respaldadas por estruturas, instituições, financiamento acessível e legitimidade pública podem ampliar a distância entre os compromissos diplomáticos e a concretização na prática.

A próxima fase da política climática deve, portanto, ser avaliada menos pela elegância de suas metas e mais pela capacidade de responder a questões práticas. É possível garantir o fornecimento confiável de eletricidade? Os países vulneráveis conseguem financiar a resiliência sem agravar seu endividamento? Os trabalhadores e as comunidades conseguem enxergar um futuro econômico além das indústrias de alto carbono? É possível direcionar o capital privado para locais onde as necessidades de desenvolvimento são maiores, em vez de apenas para onde o risco é menor?

Enquanto esses sistemas não estiverem alinhados, o mundo continuará assumindo compromissos climáticos que parecem promissores no papel, mas que acabam ficando aquém das expectativas nas economias e comunidades encarregadas de implementá-los.