Por que as metas climáticas ainda não somam o total necessário

Os países estão se comprometendo a reduzir as emissões, ampliar o uso de energia renovável e proteger as comunidades contra o agravamento dos riscos climáticos. Considerados individualmente, muitos desses planos parecem ambiciosos. No entanto, quando analisados em conjunto, eles ainda não traçam um caminho confiável para o cumprimento das metas de temperatura do Acordo de Paris.

O problema não é simplesmente que os governos tenham prometido muito pouco. Seus planos também se baseiam em premissas diferentes sobre finanças, tecnologia, uso da terra e crescimento econômico futuro. Os países mais ricos esperam uma eletrificação rápida e investimento privado. As economias emergentes precisam de sistemas energéticos capazes de sustentar a industrialização. Alguns governos dependem fortemente das florestas e da remoção de carbono, enquanto outros partem do princípio de que tecnologias que ainda operam em escala limitada se tornarão comercialmente disponíveis com o tempo.

O resultado é um conjunto de compromissos climáticos nacionais que podem ser politicamente defensáveis em cada país, mas que continuam mal alinhados em nível global.

A Convenção das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas estimou, em novembro de 2025, que os compromissos nacionais mais recentes apresentados por 113 partes reduziriam suas emissões combinadas de gases de efeito estufa em 12% em 2035, em comparação com 2019. Isso representa uma mudança de rumo, mas ainda está muito aquém do necessário. O PNUMA estima que as emissões precisariam cair cerca de 55% até 2035 para seguir uma trajetória compatível com a limitação do aquecimento global a 1,5 °C até o final do século.

A diferença entre 12% e 55% não é um ajuste menor na política. Ela representa um descompasso fundamental entre as promessas nacionais e o resultado coletivo que elas deveriam proporcionar.

O Acordo de Paris foi elaborado levando em conta as diferenças nacionais

O Acordo de Paris não impõe uma meta de emissões idêntica a todos os países. Cada governo apresenta sua própria contribuição determinada nacionalmente (NDC), refletindo suas circunstâncias econômicas, prioridades políticas e interpretação do que constitui uma contribuição justa.

Essa flexibilidade contribuiu para que o acordo fosse possível. Quase todos os países puderam participar sem precisar, primeiro, resolver décadas de divergências sobre responsabilidade histórica, direitos ao desenvolvimento e apoio financeiro.

Isso também gerou uma fragilidade duradoura.

Não existe um mecanismo central que distribua o orçamento global de carbono restante e garanta que as metas nacionais, somadas, correspondam a ele. Os governos decidem o que consideram viável e, em seguida, a ONU avalia o resultado combinado.

A avaliação mais recente mostra progresso, mas não alinhamento. O Relatório sobre a Lacuna de Emissões de 2025 do PNUMA concluiu que os novos compromissos haviam reduzido apenas ligeiramente o aquecimento previsto. As políticas já em vigor ainda apontavam para um aquecimento de até 2,8 °C ao longo deste século.

É por isso que o debate sobre o clima pode gerar afirmações aparentemente contraditórias. Um país pode estar reduzindo suas emissões mais rapidamente do que antes, cumprindo parte de sua própria meta e investindo pesadamente em energia limpa, enquanto o mundo como um todo permanece longe de uma trajetória compatível com o Acordo de Paris.

O progresso nacional não garante automaticamente a suficiência global.

As economias ricas e as emergentes enfrentam restrições diferentes

Esse desequilíbrio é particularmente visível na divisão entre economias desenvolvidas e emergentes.

Os países de alta renda têm maior acesso ao capital, redes elétricas mais maduras e instituições públicas mais sólidas. Em geral, estão em melhor posição para subsidiar a energia renovável, os veículos elétricos, a reforma de edifícios e novas tecnologias industriais.

Muitos países em desenvolvimento enfrentam um dilema diferente. Suas populações precisam de mais eletricidade, moradia, transporte e capacidade industrial. Espera-se que os governos reduzam as emissões e, ao mesmo tempo, ampliem o acesso à energia a preços acessíveis e criem empregos.

Uma usina a carvão, um campo de gás ou uma nova estrada podem, portanto, parecer economicamente necessários, mesmo quando dificultam o cumprimento da meta climática de um país.

Isso não significa que as economias em desenvolvimento estejam isentas de ações climáticas. Muitas delas estão altamente expostas ao calor, à seca, às enchentes e às mudanças nas condições agrícolas. Significa que sua transição depende, em maior medida, de financiamento acessível, transferência de tecnologia e da capacidade de construir infraestrutura limpa antes que os sistemas intensivos em carbono se consolidem.

Os compromissos nacionais costumam reconhecer isso por meio de metas condicionais. Um governo pode prometer um determinado nível de redução de emissões utilizando recursos internos e um nível mais ambicioso caso haja disponibilidade de financiamento internacional ou apoio técnico.

A meta global depende, portanto, de recursos que ainda não foram alocados, de projetos que ainda não foram aprovados e de condições de investimento que podem se deteriorar.

Um compromisso condicional não é algo sem sentido. Mas não é o mesmo que um plano de implementação com financiamento garantido.

O financiamento climático chegou tarde

A versão original do rascunho afirma que os países desenvolvidos ainda estavam contribuindo com menos do que os $100 bilhões prometidos por ano. Isso já não é mais verdade.

De acordo com a OCDE, os países desenvolvidos forneceram e mobilizaram $115,9 bilhões em financiamento climático para as economias em desenvolvimento em 2022, atingindo a meta pela primeira vez, dois anos após o prazo original de 2020. O total subiu para $132,8 bilhões em 2023 e para $136,7 bilhões em 2024.

Ultrapassar o limite é importante. O atraso também.

Os países em desenvolvimento foram solicitados a elaborar planos de investimento e a reforçar seus compromissos climáticos partindo do pressuposto de que o apoio estaria disponível a partir de 2020. O não cumprimento do prazo enfraqueceu a confiança e adiou projetos durante um período em que o custo do atraso vinha aumentando.

O valor total divulgado também não responde a todas as questões sobre qualidade. O financiamento climático pode incluir doações, empréstimos, garantias e capital privado mobilizado por meio de intervenção pública. Um empréstimo pode apoiar um projeto útil de energia renovável, ao mesmo tempo em que aumenta o peso da dívida de um país vulnerável.

Além disso, o valor de $100 bilhões não representa uma estimativa da necessidade total. Trata-se de um compromisso político negociado anos antes. O custo da transformação dos setores de energia, transporte, agricultura e infraestrutura urbana nas economias em desenvolvimento é muito maior.

A nova meta de financiamento climático acordada internacionalmente tem, portanto, como objetivo mobilizar um volume substancialmente maior de capital. Sua eficácia dependerá não apenas do valor total prometido, mas também da parcela que chegará a projetos viáveis a taxas acessíveis.

A tecnologia limpa está crescendo de forma desigual

Os custos das energias renováveis caíram e sua implantação se acelerou, mas o acesso a tecnologias limpas continua sendo extremamente desigual.

Mercados com regulamentação estável, redes elétricas em bom funcionamento e baixos custos de financiamento podem atrair grandes volumes de capital privado. Países com risco político, redes de transmissão precárias ou empresas de serviços públicos altamente endividadas podem enfrentar dificuldades, mesmo em locais onde os recursos solares e eólicos são excelentes.

Portanto, o mesmo equipamento pode gerar retornos de investimento muito diferentes, dependendo de onde for instalado.

Isso gera uma distorção recorrente nas metas climáticas. Os governos estabelecem metas para a capacidade de energia renovável sem resolver questões como conexões à rede, licenciamento, armazenamento, acesso a terrenos ou a solidez financeira dos compradores de eletricidade.

Um país pode anunciar gigawatts de energia limpa planejada e, ao mesmo tempo, continuar aprovando a geração a partir de combustíveis fósseis, pois precisa de energia confiável até que esses projetos sejam construídos.

A tecnologia raramente é a única limitação. A capacidade institucional e o custo de capital podem ser tão importantes quanto o preço dos painéis solares ou das baterias.

A transição continuará desequilibrada enquanto os investimentos em energia limpa forem direcionados principalmente para mercados onde o financiamento já é mais fácil.

A precificação do carbono está se expandindo, mas o sinal continua fragmentado

A precificação do carbono é frequentemente apresentada como uma forma de alinhar a política climática aos incentivos econômicos. Se a emissão de gases de efeito estufa acarretar um custo visível, as empresas terão um motivo para investir em uma produção mais limpa.

O número de impostos sobre o carbono e de sistemas de comércio de emissões continua a aumentar. O Banco Mundial informou, em 2026, que a tarifação direta do carbono abrangia pouco mais de 29% das emissões globais de gases de efeito estufa e gerou mais de $107 bilhões para os orçamentos públicos em 2025.

Cobertura, no entanto, não significa consistência.

Os preços do carbono variam significativamente entre países e setores. Alguns sistemas prevêem isenções amplas ou cotas gratuitas. Outros abrangem apenas parte da economia. Uma empresa pode ter que arcar com um custo significativo relacionado às emissões na Europa e quase nenhum ao produzir o mesmo produto em outro lugar.

O sinal de investimento é, portanto, fragmentado. As empresas não podem partir do princípio de que um único preço global do carbono orientará suas decisões de longo prazo.

A avaliação do Banco Mundial de 2024 também constatou que menos de 1% das emissões globais estavam sujeitas a um preço direto do carbono igual ou superior ao intervalo considerado compatível com os objetivos de temperatura do Acordo de Paris.

A precificação do carbono está se tornando cada vez mais comum. Em muitos mercados, ela ainda é muito limitada ou muito baixa para substituir a regulamentação, o investimento público e a política industrial.

Os compromissos relacionados à terra podem entrar em conflito com a alimentação e a natureza

Outro desequilíbrio se manifesta na dependência dos governos em relação às florestas, ao solo e a outros sumidouros de carbono terrestres.

Proteger e restaurar os ecossistemas é essencial. As florestas absorvem carbono, sustentam a biodiversidade e reduzem a vulnerabilidade a inundações, ao calor e à erosão.

A dificuldade surge quando os países utilizam a mesma área de terra para diversos fins incompatíveis.

Um plano nacional pode prever a expansão das culturas para bioenergia, o plantio de florestas, o aumento da produção de alimentos e a proteção da biodiversidade no mesmo território. Cada uma dessas metas pode ser justificada separadamente. Juntas, elas podem exigir mais terras do que as que estão realisticamente disponíveis.

A contabilidade de carbono pode obscurecer essa competição. Um governo pode incluir remoções futuras de carbono pelas florestas em sua meta de emissões antes de determinar quem é o proprietário da terra, como a floresta será protegida ou se as próprias mudanças climáticas enfraquecerão sua capacidade de armazenar carbono.

Incêndios florestais, secas, pragas e exploração madeireira podem reverter as remoções de carbono do solo. Uma tonelada de carbono armazenada em uma floresta não é necessariamente equivalente, em termos de permanência, a uma tonelada de emissões de combustíveis fósseis evitadas.

Portanto, os compromissos climáticos precisam distinguir entre a redução das emissões na fonte e a compensação dessas emissões por meio de remoções futuras incertas.

Caso contrário, o uso do solo passa a ser uma solução contábil para um problema energético e industrial.

A adaptação continua sendo secundária

A maior parte da atenção internacional concentra-se na mitigação: a redução das emissões que causam as mudanças climáticas. No entanto, muitos países já estão lidando com danos que não podem ser evitados apenas por meio de cortes futuros nas emissões.

Infraestrutura resistente ao calor, sistemas hídricos, proteção contra inundações, saúde e agricultura resiliente às mudanças climáticas exigem investimentos contínuos. Esses projetos costumam gerar benefícios sociais e econômicos, mas nem sempre produzem os fluxos de receita claros almejados pelos investidores privados.

Um parque de energia solar pode vender eletricidade. Um quebra-mar mais resistente serve principalmente para evitar prejuízos futuros.

Isso faz com que a adaptação dependa mais das finanças públicas e do financiamento em condições favoráveis. Isso também ajuda a explicar por que os debates sobre o financiamento climático não são resolvidos simplesmente com a divulgação de um total agregado maior.

Um país pode receber investimentos substanciais em energia renovável, mas carecer de recursos financeiros para as escolas, estradas e infraestrutura hídrica mais expostas aos danos causados pelas mudanças climáticas.

O desenvolvimento sustentável fica desequilibrado quando os projetos de redução de emissões avançam, mas as comunidades permanecem cada vez mais vulneráveis ao aquecimento que já está ocorrendo.

Compromissos melhores exigem menos suposições ocultas

A próxima geração de planos climáticos deve ser avaliada menos pela ambição de suas metas principais e mais pela credibilidade da trajetória subjacente.

Um compromisso sério deve identificar quais usinas serão fechadas, como a demanda por eletricidade será atendida, quem financiará a rede elétrica e o que acontecerá com os trabalhadores e as regiões que dependem das indústrias de combustíveis fósseis.

Deve distinguir entre políticas já adotadas e medidas que ainda exigem legislação. As metas condicionais devem especificar o apoio financeiro, tecnológico ou institucional necessário para alcançá-las.

Os governos também precisam deixar mais claro em que medida suas metas dependem de remoções por meio de florestas, captura de carbono ou créditos de carbono internacionais. Esses mecanismos podem ter um papel importante, mas não devem servir para encobrir atrasos na redução do uso de combustíveis fósseis.

O objetivo de uma maior transparência não é punir os países que enfrentam transições difíceis. Trata-se de revelar em que pontos o plano global depende de que vários governos, investidores ou tecnologias resolvam o mesmo problema posteriormente.

A lacuna é política, não meramente técnica

As tecnologias necessárias para reduzir uma grande parte das emissões já existem. A energia renovável, a eletrificação, a eficiência energética e os controles de metano podem proporcionar reduções substanciais.

A dificuldade está em distribuir seus custos e benefícios entre os países, os setores e as famílias.

Os governos buscam energia a preços acessíveis, competitividade industrial e estabilidade política. As economias em desenvolvimento buscam espaço para crescer. Os países mais ricos enfrentam resistência em relação a impostos, infraestrutura e mudanças nos hábitos de consumo. Os países produtores de combustíveis fósseis relutam em abandonar recursos valiosos sem uma fonte alternativa de receita.

As metas climáticas nacionais refletem essas pressões internas. A lacuna agregada de emissões é o que resta quando cada governo protege seus interesses mais sensíveis do ponto de vista político.

É por isso que, por si só, uma modelagem mais precisa não será suficiente para alinhar a trajetória climática mundial. O elemento que falta é um acordo sobre quem paga, quem dá o primeiro passo e como os países que estão passando pelas transições mais difíceis receberão apoio.

As metas climáticas estão se tornando mais detalhadas e as emissões globais podem finalmente estar começando a diminuir. Mas um conjunto de planos nacionais cada vez melhores ainda não equivale a uma estratégia global viável.

Os números agora tornam esse desequilíbrio visível. Para corrigi-lo, será necessário que os governos negociem não apenas reduções mais profundas nas emissões, mas também uma divisão mais confiável de recursos financeiros, tecnologia e responsabilidades.