Die Klimaschutzzusagen werden besser. Das ihnen zugrunde liegende Entwicklungsmodell jedoch nicht.

Die jüngste Runde nationaler Klimaschutzzusagen enthält ein leicht ermutigendes Signal: Die prognostizierte Emissionskurve beginnt, sich nach unten zu neigen. Sie offenbart jedoch auch ein schwierigeres Problem. Die Regierungen versprechen eine sauberere Wirtschaft, ohne die dafür notwendigen Stromnetze, die Modernisierung der Industrie, die Klimaresilienz und das erschwingliche Kapital konsequent zu finanzieren.

Aus diesem Grund ist das globale Klimaabkommen nach wie vor unausgewogen, auch wenn einzelne Ziele ehrgeiziger erscheinen. Emissionsreduktionen werden international ausgehandelt, die Energiesicherheit wird national geregelt, private Investoren verlangen wirtschaftlich tragfähige Renditen, und die Bevölkerung spürt den Klimawandel durch steigende Lebensmittelpreise, unzuverlässige Stromversorgung, Überschwemmungen, Hitzewellen und den Verlust von Existenzgrundlagen. Jeder Teil des Systems funktioniert nach einem anderen Zeitplan und anderen Anreizen.

Das Ergebnis ist nicht einfach nur eine Lücke zwischen Zielen und Umsetzung. Es handelt sich um ein Umsetzungsmodell, das von ärmeren Ländern verlangt, gleichzeitig den Zugang zu Energie auszuweiten, zu industrialisieren, sich an physische Klimaschäden anzupassen und Emissionen zu reduzieren – und das oft bei deutlich höheren Kapitalkosten als in wohlhabenderen Volkswirtschaften. Reiche Länder messen den Fortschritt unterdessen weiterhin weitgehend anhand der Emissionen auf ihrem Staatsgebiet und anhand von Finanzierungszusagen, die kaum Aufschluss darüber geben, ob die Empfängerländer funktionierende kohlenstoffarme Volkswirtschaften aufbauen können.

Laut der jüngsten Einschätzung der Vereinten Nationen würden die von 113 Vertragsparteien vorgelegten nationalen Klimapläne die weltweiten Treibhausgasemissionen im Jahr 2035 um etwa 12 Prozent gegenüber dem Niveau von 2019 senken. Das ist zwar ein Fortschritt, aber noch weit entfernt von einem Kurs, der mit dem ehrgeizigsten Temperaturziel des Pariser Abkommens vereinbar ist.

Das Umweltprogramm der Vereinten Nationen schätzt, dass die vollständige Umsetzung der derzeitigen nationalen Zusagen die Welt in diesem Jahrhundert immer noch auf einen Kurs von etwa 2,3 °C bis 2,5 °C Erwärmung bringen würde. Die bestehenden politischen Maßnahmen – und nicht die Versprechen – deuten hingegen auf etwa 2,8 °C hin.

Die Unterscheidung zwischen Zusagen und politischen Maßnahmen steht derzeit im Mittelpunkt der Klimadebatte.

Ein Ziel ist kein Investitionsprogramm

Die national festgelegten Beiträge (Nationally Determined Contributions, NDCs) sind der zentrale Mechanismus, über den die Länder darlegen, was sie im Rahmen des Pariser Abkommens zu tun beabsichtigen. Sie sind politisch wichtig, stellen jedoch nicht unbedingt detaillierte Umsetzungspläne dar.

Eine Regierung kann ein Emissionsziel für 2035 verkünden, ohne geklärt zu haben, wie neue Stromerzeugungskapazitäten an das Netz angeschlossen werden sollen, wer die Modernisierung der Industrie finanzieren wird, wie sich die Haushalte sauberere Heiz- und Verkehrsmittel leisten können oder wodurch die mit fossilen Brennstoffen verbundenen Steuereinnahmen und Arbeitsplätze ersetzt werden sollen.

Dies führt zu einem immer wiederkehrenden Problem. Klimaziele werden anhand ihrer numerischen Ambition bewertet, während ihre Umsetzung von Institutionen, Planungsvorschriften, Lieferketten, technischen Kapazitäten, der Zustimmung der Öffentlichkeit und der Finanzierung abhängt. Eine Zusage mag in einer internationalen Erklärung glaubwürdig erscheinen, sich jedoch angesichts des bestehenden Haushalts, des Energiesystems und der Verwaltungskapazitäten des Landes als schwer umsetzbar erweisen.

Die Europäische Union verdeutlicht beide Seiten des Problems. Sie verfügt über verbindliche Rechtsvorschriften, eine CO₂-Bepreisung, Vorschriften für erneuerbare Energien und einen großen Binnenmarkt, der Investitionen fördern kann. Doch selbst Europa hat mit langwierigen Genehmigungsverfahren, Netzengpässen, der Wettbewerbsfähigkeit der Industrie und der politischen Verteilung der Kosten der Energiewende zu kämpfen.

Für Schwellenländer sind die Herausforderungen noch größer. Indien muss ein rasch wachsendes Stromnetz dekarbonisieren und gleichzeitig den steigenden Bedarf von Haushalten, Industrie, Verkehr und digitaler Infrastruktur decken. Brasilien verbindet einen ungewöhnlich sauberen Strommix mit Emissionsdruck durch Landnutzung, Landwirtschaft und Entwaldung. Südafrika muss seine Abhängigkeit von Kohle verringern und gleichzeitig Stromengpässe, kommunale Schwächen und die Beschäftigungslage in Bergbauregionen bewältigen.

Es handelt sich hierbei nicht um abgeschwächte Varianten desselben europäischen Wandels. Es sind unterschiedliche Entwicklungsprobleme.

Ein glaubwürdiger Klimarahmen darf Länder daher nicht allein danach beurteilen, wie schnell sie eine Emissionsreduzierung versprechen. Er muss auch prüfen, ob diese Versprechen mit dem Zugang zu Energie, der finanziellen Leistungsfähigkeit, der Beschäftigung, der industriellen Entwicklung und der Widerstandsfähigkeit gegenüber Klimaschäden vereinbar sind.

Die Investitionen in saubere Energie nehmen zu, allerdings nicht dort, wo sie am dringendsten benötigt werden

Die weltweiten Energieinvestitionen beliefen sich im Jahr 2025 auf schätzungsweise $3,3 Billionen, wobei die Ausgaben für saubere Technologien die Investitionen in die Versorgung mit fossilen Brennstoffen deutlich überstiegen. Auf den ersten Blick deutet dies darauf hin, dass das Kapital in die richtige Richtung fließt.

Die geografische Verteilung zeichnet ein weniger beruhigendes Bild. Ein Großteil der Investitionen in saubere Energien konzentriert sich auf China, die Industrieländer und eine relativ kleine Gruppe etablierter Schwellenländer. Länder mit dem schnellsten Bevölkerungswachstum, den größten Energiedefiziten und der höchsten Anfälligkeit gegenüber dem Klimawandel erhalten häufig am wenigsten erschwingliches Kapital.

Die Internationale Energieagentur schätzt, dass die jährlichen Investitionen in saubere Energien in den Schwellen- und Entwicklungsländern außerhalb Chinas von etwa $270 Milliarden auf rund $870 Milliarden bis Anfang der 2030er Jahre steigen müssen, um allein die bestehenden nationalen Energie- und Klimaziele zu erreichen. Ein Kurs, der mit der Begrenzung der Erderwärmung auf 1,5 °C vereinbar ist, würde jährlich etwa $1,6 Billionen erfordern.

Dieser Mangel lässt sich nicht mit einem Mangel an erneuerbaren Ressourcen oder einer unzureichenden Projektnachfrage erklären. Viele Länder in Afrika, Asien und Lateinamerika verfügen über ein hervorragendes Potenzial in den Bereichen Solar-, Wind-, Wasserkraft- und Geothermie. Das Problem liegt in den Kosten und der Finanzierungsstruktur.

Ein Solarprojekt, das bei Kapitalkosten von 5 Prozent wirtschaftlich attraktiv ist, kann bei 12 oder 15 Prozent unrentabel werden. Währungsrisiken, politische Unsicherheiten, schwache Energieversorger, eine begrenzte Übertragungsinfrastruktur und teure lokale Kredite können die Kosten für ansonsten ausgereifte Technologien in die Höhe treiben. Investoren könnten ein anderes Solarprojekt in einem wohlhabenden Markt bevorzugen, in dem die Renditen zwar geringer sind, Verträge, Netze und Währungen jedoch besser vorhersehbar sind.

In der Klimapolitik wird oft davon ausgegangen, dass sinkende Technologiekosten dieses Problem lösen werden. Sie helfen zwar, aber günstige Solarmodule können einen zahlungsunfähigen Stromabnehmer, einen fehlenden Netzanschluss oder Schulden in Fremdwährung nicht ausgleichen.

Dies ist die erste große Diskrepanz: Die Länder, von denen der größte Ausbau der Infrastruktur erwartet wird, sehen sich häufig mit den höchsten Finanzierungskosten konfrontiert.

Die Klimafinanzierung nimmt zu, doch die Anpassung spielt weiterhin nur eine untergeordnete Rolle

Nach Angaben der OECD stellten die Industrieländer im Jahr 2024 $136,7 Milliarden an Klimafinanzierungen für Entwicklungsländer bereit und mobilisierten diese. Damit wurde die seit langem bestehende jährliche Zusage von $100 Milliarden zum dritten Mal in Folge übertroffen, obwohl das Ziel ursprünglich bereits im Jahr 2020 erreicht werden sollte.

Das Ziel verspätet zu erreichen ist besser, als es gar nicht zu erreichen. Doch hinter der Gesamtzahl verbergen sich einige Schwachstellen.

Sowohl im Jahr 2023 als auch im Jahr 2024 entfiel nur etwa ein Viertel der Finanzmittel auf Anpassungsmaßnahmen, was einen Rückgang gegenüber etwa einem Drittel im Jahr 2020 darstellt. Der Großteil der öffentlichen Klimafinanzierung erfolgte zudem in Form von Darlehen und nicht in Form von Zuschüssen.

Kredite können für einkommensschaffende Infrastrukturmaßnahmen wie erneuerbare Energien, effiziente Verkehrssysteme oder Industrieanlagen geeignet sein. Für viele Anpassungsprojekte sind sie hingegen weitaus weniger geeignet. Ein Deich, ein Programm zum Umgang mit hitzebedingten Gesundheitsrisiken, ein System zur Dürreüberwachung oder eine hochwassersichere lokale Straße können zwar enorme Verluste verhindern, ohne jedoch direkte kommerzielle Einnahmen zu generieren.

Arme und klimagefährdete Länder können daher in die paradoxe Lage geraten, Kredite aufnehmen zu müssen, um sich vor Schäden zu schützen, zu denen sie selbst nur relativ wenig beigetragen haben. Wo die Staatsverschuldung bereits hoch ist, müssen Regierungen zwischen Resilienz, Gesundheitsversorgung, Bildung und anderen unverzichtbaren Ausgaben wählen.

Dies ist die zweite Diskrepanz: Die Finanzwelt ist in erster Linie auf Projekte ausgerichtet, die den Investoren eine Rendite bieten, während einige der gesellschaftlich wertvollsten Klimainvestitionen keine Cashflows generieren.

Dieses Ungleichgewicht verzerrt zudem die Entscheidung darüber, was gebaut wird. Solarparks mit vorhersehbaren Stromverträgen finden mehr Beachtung als Entwässerungssysteme, landwirtschaftliche Beratungsdienste oder städtische Wärmeplanung. Der Klimaschutz bleibt zwar unverzichtbar, doch eine Finanzierungsarchitektur, die bankfähige Emissionsminderungsprojekte systematisch gegenüber Maßnahmen zur Stärkung der Widerstandsfähigkeit bevorzugt, setzt gefährdete Gemeinschaften Schäden aus, die bereits unvermeidbar sind.

In Plänen zur Energiewende wird das Stromnetz häufig außer Acht gelassen

Politische Ankündigungen konzentrieren sich in der Regel auf die Erzeugungstechnologien: mehr Windkraft, mehr Solarenergie, mehr Kernkraft oder ein Ausstiegstermin für die Kohle. Stromnetze sind jedoch eher Netzwerke als bloße Ansammlungen von Kraftwerken.

Die neue Generation erfordert Übertragungsleitungen, lokale Verteilungsnetze, Speicherkapazitäten, eine flexible Nachfragesteuerung, digitale Steuerungssysteme und zuverlässige Institutionen, die in der Lage sind, Angebot und Nachfrage auszugleichen. Ein Land kann zwar große Mengen an Kapazitäten aus erneuerbaren Energien versteigern, aber dennoch nicht in der Lage sein, den Strom zu liefern, wenn das Netz diesen nicht einspeisen oder aufnehmen kann.

Investitionen in das Stromnetz sind besonders wichtig, da die Elektrifizierung im Mittelpunkt der meisten Dekarbonisierungsstrategien steht. Es wird erwartet, dass Verkehr, Heizung und einige industrielle Prozesse zunehmend auf Strom umgestellt werden, während Rechenzentren und wachsende Städte den Bedarf weiter steigern. Das Stromnetz muss daher sauberer werden, während es gleichzeitig größer und komplexer wird.

Dies führt zu langen Vorlaufzeiten. Solar- und Windkraftprojekte lassen sich zwar manchmal relativ schnell entwickeln, doch die Planung, Genehmigung und der Bau großer Übertragungsinfrastrukturen können Jahre in Anspruch nehmen. Lokaler Widerstand, uneinheitliche Vorschriften sowie Engpässe bei Ausrüstung oder Fachkräften können Projekte zusätzlich verzögern.

Ein Klimaschutzversprechen, das von einer raschen Elektrifizierung ohne entsprechenden Netzplan ausgeht, ist daher unvollständig. Das Gleiche gilt für eine Investitionsstrategie, die in die Stromerzeugung investiert, weil diese eine greifbare Rendite abwirft, dabei aber die Netze vernachlässigt, deren Nutzen sich auf die gesamte Wirtschaft verteilt.

Das gleiche Problem tritt auch in Entwicklungsländern auf, in denen die Energieversorger unter Umständen finanziell angeschlagen sind. Die Regierungen können zwar private Investitionen in die Stromerzeugung anziehen, doch die Investoren werden zurückhaltend bleiben, wenn der öffentliche oder staatlich verbundene Abnehmer den Strom nicht zuverlässig bezahlen kann.

Dies ist die dritte Diskrepanz: In der Klimapolitik wird oft festgelegt, womit der Strom erzeugt werden soll, ohne dass geklärt wird, wie das System diesen Strom bereitstellen und finanzieren soll.

Der Wandel wird zwar landesweit gemessen, aber vor Ort erlebt

Nationale Emissionsinventare sind unverzichtbar, können jedoch verschleiern, wie sich die Kosten und Nutzen des Wandels verteilen.

Die Stilllegung eines Kohlekraftwerks kann zwar dazu beitragen, die Emissionsentwicklung eines Landes zu verbessern, gleichzeitig aber die wirtschaftliche Grundlage einer Region zerstören. Die Einführung eines CO₂-Preises kann zwar Investitionen in umweltfreundlichere Technologien fördern, jedoch auch die Transport- oder Heizkosten für Haushalte erhöhen, denen keine tragfähigen Alternativen zur Verfügung stehen. Die Einschränkung der Landnutzung kann zwar Wälder schützen, gleichzeitig aber das Einkommen von Gemeinden verringern, die über kaum andere Vermögenswerte verfügen.

Diese Spannungen machen den Klimaschutz nicht hinfällig. Sie entscheiden darüber, ob er politisch Bestand hat.

Ein Übergangsprogramm gerät ins Wanken, wenn Regierungen das Umweltziel verkünden, bevor sie die gesellschaftlichen Rahmenbedingungen dafür geschaffen haben. Ausgleichsmaßnahmen werden dann erst reaktiv eingeführt, nachdem die Preise gestiegen sind, Arbeitsplätze verloren gegangen sind oder sich der Widerstand verschärft hat.

Der nachhaltigere Ansatz setzt bei der lokalen Wirtschaftsfrage an. Welche Arbeitsplätze sind betroffen? Welche Ersatzbranchen sind wirtschaftlich realisierbar? Wem gehören die entsprechenden Grundstücke und die Infrastruktur? Können die Arbeitnehmer ihre neuen Arbeitsplätze erreichen? Werden den Haushalten erschwingliche Alternativen zur Verfügung stehen, bevor eine Steuer, ein Verbot oder eine Schließung in Kraft tritt?

Die Energiewende in Südafrika verdeutlicht diese Komplexität. Das Land muss die Emissionen eines kohlenstoffintensiven Stromversorgungssystems senken, gleichzeitig aber auch die unzuverlässige Stromversorgung verbessern und die von der Kohle abhängigen Gemeinden schützen. Internationale Finanzierungspakete können diesen Wandel unterstützen, doch die Finanzierung gerät politisch ins Wanken, wenn lokale Interessengruppen die Schließung von Kraftwerken deutlicher wahrnehmen als die Schaffung von Ersatzarbeitsplätzen, Netzverbesserungen oder Investitionen in die Gemeinden.

Ein mathematisch effizienter Emissionspfad kann daher politisch und gesellschaftlich ineffizient sein. Regierungen, die dies ignorieren, könnten auf Widerstand stoßen – nicht etwa, weil die Wähler das Klimarisiko leugnen, sondern weil der vorgeschlagene Weg die Kosten auf bestimmte Gruppen konzentriert, während die Vorteile als fern und kollektiv dargestellt werden.

Dies ist die vierte Diskrepanz: Klimaziele werden auf nationaler Ebene aggregiert, während sich die Auswirkungen geografisch und sozial konzentrieren.

Entwicklung darf nicht als Hindernis für die Dekarbonisierung betrachtet werden

In der Klimadebatte wird manchmal davon ausgegangen, dass der steigende Energiebedarf in den Entwicklungsländern das Problem ist, das es einzudämmen gilt. Dieser Ansatz ist weder politisch glaubwürdig noch ethisch vertretbar.

Hunderte Millionen Menschen haben nach wie vor keinen zuverlässigen Zugang zu Strom. Viele weitere sind auf Energiesysteme angewiesen, die moderne Fertigung, Gesundheitsversorgung, Kühltechnik, Bildung oder digitale Dienste nicht unterstützen können. Die wirtschaftliche Entwicklung erfordert mehr Energie, Verkehr, Wohnraum und Industrieproduktion.

Die entscheidende Frage ist nicht, ob diese Länder mehr Energie verbrauchen sollten. Es geht vielmehr darum, wie der neue Bedarf mit saubereren, effizienteren und widerstandsfähigeren Systemen gedeckt werden kann als jenen, die in früheren Phasen der Industrialisierung zum Einsatz kamen.

Dies setzt voraus, dass wohlhabende Volkswirtschaften und multilaterale Institutionen Entwicklungsfinanzierung, Klimafinanzierung und Industriepolitik als miteinander verbundene und nicht als getrennte Themenbereiche betrachten. Ein Land kann keine kohlenstoffarme Industriestrategie umsetzen, wenn es Häfen, Stromnetze, Schulen und die öffentliche Verwaltung nicht finanzieren kann. Ebenso wenig kann es die politische Unterstützung für den Naturschutz aufrechterhalten, wenn ländliche Gemeinden nicht an dem wirtschaftlichen Wert teilhaben, der durch Schutzgebiete oder Kohlenstoffmärkte geschaffen wird.

Politische Maßnahmen sollten daher daran gemessen werden, inwieweit sie mehrere Ziele gleichzeitig erreichen können: geringere Emissionen, eine zuverlässige Energieversorgung, größere Widerstandsfähigkeit, produktive Beschäftigung und einen steigenden Lebensstandard. Ein Programm, das zwar ein Ziel erreicht, dabei aber die anderen erheblich untergräbt, dürfte kaum von Dauer sein.

Das bedeutet nicht, dass jede klimapolitische Maßnahme jedes Entwicklungsziel erfüllen muss. Es bedeutet vielmehr, dass Regierungen die Zielkonflikte anerkennen sollten, anstatt sie hinter aggregierten Zielvorgaben zu verschleiern.

Was ein glaubwürdiges Klimaschutzversprechen beinhalten sollte

Die nächste Generation von Klimaplänen muss praxisorientierter werden. Ein Ziel sollte mit einem Investitionsplan einhergehen, aus dem hervorgeht, was gebaut werden muss, wer dafür aufkommen soll und welche politischen Änderungen erforderlich sind, um die Investition rentabel zu machen.

Regierungen sollten zwischen Projekten, die kommerzielle Investitionen anziehen können, und solchen, die konzessionäre Finanzierungen oder Zuschüsse erfordern, unterscheiden. Ein groß angelegtes Projekt im Bereich der erneuerbaren Energien mit einem verlässlichen Abnehmer sollte nicht auf dieselbe Weise finanziert werden wie Küstenschutzmaßnahmen für eine einkommensschwache Gemeinde. Beides pauschal als allgemeinen Bedarf an Klimafinanzierung zu behandeln, führt entweder zu übermäßigen öffentlichen Subventionen für rentable Anlagen oder zu einer chronischen Unterfinanzierung unverzichtbarer öffentlicher Güter.

Energiepläne sollten Anforderungen hinsichtlich Übertragung, Verteilung, Speicherung und Netzmanagement enthalten, anstatt lediglich Ziele für die Stromerzeugung aufzulisten. Außerdem sollten sie die in den offiziellen Modellrechnungen zugrunde gelegten Kapitalkosten ausweisen. Ein Fahrplan, der auf Finanzierungsbedingungen basiert, die das Land nicht erfüllen kann, ist kein glaubwürdiger Fahrplan.

Klimafinanzierer sollten nicht nur die zugesagten Beträge, sondern auch die ausgezahlten Beträge, den Anteil der Zuschüsse, die Währung und die Rückzahlungsbedingungen sowie die erzielten Entwicklungsergebnisse angeben. Die Berechnung eines Darlehens zum Nennwert kann die Höhe der Unterstützung für ein Land überbewerten, das sowohl Kapital als auch Zinsen zurückzahlen muss.

Maßnahmen für einen gerechten Wandel sollten vor Betriebsschließungen und Preisreformen konzipiert werden, nicht erst, wenn Widerstand entsteht. Dies erfordert lokale Arbeitsmarktanalysen, regionale Investitionspläne und transparente Entscheidungen darüber, wer die Kosten trägt.

Schließlich sollten Regierungen klar zwischen bedingungslosen Klimaschutzmaßnahmen, die sie aus eigenen Mitteln finanzieren können, und bedingten Maßnahmen, die von internationaler Unterstützung abhängen, unterscheiden. Dies würde die globale Finanzierungslücke deutlicher sichtbar machen und die Tendenz verringern, jede nicht erfüllte Verpflichtung als Versagen des nationalen politischen Willens zu betrachten.

An Klimazielen mangelt es der Welt nicht

Im Rahmen des internationalen Klimaprozesses ist es gelungen, eine gemeinsame Ausrichtung festzulegen. Nahezu jede Regierung akzeptiert mittlerweile in irgendeiner Form den Übergang zu geringeren Emissionen und größerer Widerstandsfähigkeit. Die Schwierigkeit besteht darin, diesen Konsens in ein investitionsfähiges, sozial nachhaltiges Entwicklungsmodell umzusetzen.

Die derzeitigen Zusagen reichen selbst bei vollständiger Umsetzung nicht aus, um eine gefährliche Erwärmung zu verhindern. Doch die bloße Forderung nach einem höheren prozentualen Reduktionsziel für jedes Land wird das zugrunde liegende Problem nicht lösen. Ehrgeizigere Ziele, die nicht durch Rahmenbedingungen, Institutionen, erschwingliche Finanzmittel und öffentliche Legitimität gestützt werden, könnten die Kluft zwischen diplomatischen Verpflichtungen und der tatsächlichen Umsetzung vergrößern.

Die nächste Phase der Klimapolitik muss daher weniger an der Eleganz ihrer Ziele gemessen werden, sondern vielmehr daran, ob sie praktische Fragen beantworten kann. Kann die Stromversorgung zuverlässig gewährleistet werden? Können gefährdete Länder Maßnahmen zur Stärkung ihrer Widerstandsfähigkeit finanzieren, ohne ihre Schuldenlast zu verschärfen? Können Arbeitnehmer und Gemeinden eine wirtschaftliche Zukunft jenseits kohlenstoffintensiver Industrien erkennen? Kann privates Kapital dorthin gelenkt werden, wo der Entwicklungsbedarf am größten ist, und nicht nur dorthin, wo das Risiko am geringsten ist?

Solange diese Systeme nicht aufeinander abgestimmt sind, wird die Welt weiterhin Klimaschutzzusagen machen, die auf dem Papier zwar besser aussehen, in den Volkswirtschaften und Gemeinden, die sie umsetzen sollen, jedoch hinter den Erwartungen zurückbleiben.