Los compromisos climáticos están mejorando. El modelo de desarrollo que los sustenta, no.

La última ronda de compromisos nacionales en materia climática contiene una señal moderadamente alentadora: la curva de emisiones proyectada está comenzando a descender. Sin embargo, también pone de manifiesto un problema más complejo. Los gobiernos prometen economías más limpias sin financiar de manera consistente las redes eléctricas, las modernizaciones industriales, la resiliencia climática y el capital accesible necesarios para construirlas.

Es por eso que el acuerdo climático global sigue sin estar alineado, incluso cuando los objetivos individuales parecen más ambiciosos. Las reducciones de emisiones se negocian a nivel internacional, la seguridad energética se gestiona a nivel nacional, los inversionistas privados exigen rendimientos comercialmente viables y las comunidades sufren el cambio climático a través de los precios de los alimentos, el suministro eléctrico inestable, las inundaciones, el calor y la pérdida de medios de subsistencia. Cada parte del sistema opera según un calendario y un conjunto de incentivos diferentes.

El resultado no es simplemente una brecha de ambición. Es un modelo de ejecución que exige a los países más pobres ampliar el acceso a la energía, industrializarse, adaptarse a los daños climáticos físicos y reducir las emisiones al mismo tiempo, a menudo mientras pagan mucho más por el capital que las economías más ricas. Mientras tanto, los países ricos siguen midiendo el progreso principalmente a través de las emisiones territoriales y los compromisos financieros, que dicen poco sobre si los países receptores pueden construir economías bajas en carbono que funcionen.

Según la última evaluación de la ONU, los planes nacionales de clima presentados por 113 partes reducirían las emisiones globales de gases de efecto invernadero en 2035 en aproximadamente un 12 por ciento con respecto a los niveles de 2019. Eso es un avance, pero sigue estando muy lejos de una trayectoria compatible con el objetivo de temperatura más ambicioso del Acuerdo de París.

El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente estima que, incluso si se cumplieran plenamente los compromisos nacionales actuales, el mundo seguiría encaminándose hacia un calentamiento de entre 2,3 °C y 2,5 °C aproximadamente durante este siglo. Las políticas vigentes, más que las promesas, apuntan a un calentamiento de alrededor de 2,8 °C.

Gran parte del debate actual sobre el clima gira en torno a la distinción entre compromisos y políticas.

Un objetivo no es un programa de inversión

Las contribuciones determinadas a nivel nacional, o NDC, son el mecanismo central mediante el cual los países expresan lo que pretenden hacer en el marco del Acuerdo de París. Son importantes desde el punto de vista político, pero no son necesariamente planes de acción detallados.

Un gobierno puede anunciar una meta de emisiones para 2035 sin haber resuelto cómo se conectará la nueva generación de electricidad a la red eléctrica, quién financiará las modernizaciones industriales, cómo podrán los hogares costear sistemas de calefacción o transporte más limpios, o qué sustituirá los ingresos fiscales y el empleo asociados con los combustibles fósiles.

Esto genera un problema recurrente. Los objetivos climáticos se evalúan en función de su ambición numérica, mientras que su implementación depende de las instituciones, las normas de planificación, las cadenas de suministro, la capacidad de ingeniería, el consenso público y el financiamiento. Un compromiso puede parecer creíble en una presentación internacional, pero resultar difícil de llevar a cabo con el presupuesto, el sistema energético y la capacidad administrativa con los que cuenta el país.

La Unión Europea ilustra las dos caras del problema. Cuenta con legislación vinculante, un precio al carbono, normas sobre energías renovables y un gran mercado interno capaz de respaldar la inversión. Sin embargo, incluso Europa se enfrenta a dificultades relacionadas con la lentitud en la concesión de permisos, la congestión de la red eléctrica, la competitividad industrial y la distribución política de los costos de la transición.

Para las economías emergentes, las limitaciones son más severas. La India debe descarbonizar un sistema eléctrico en rápida expansión, al tiempo que satisface la creciente demanda de los hogares, la industria, el transporte y la infraestructura digital. Brasil combina una matriz eléctrica inusualmente limpia con presiones de emisiones derivadas del uso de la tierra, la agricultura y la deforestación. Sudáfrica debe reducir su dependencia del carbón al tiempo que maneja la escasez de electricidad, la debilidad de las administraciones municipales y el empleo en las regiones mineras.

No se trata de versiones diluidas de la misma transición europea. Son problemas de desarrollo distintos.

Por lo tanto, un marco climático creíble no puede evaluar a los países únicamente en función de la rapidez con la que se comprometen a reducir las emisiones. También debe analizar si esos compromisos son compatibles con el acceso a la energía, la capacidad fiscal, el empleo, el desarrollo industrial y la resiliencia ante los daños climáticos.

La inversión en energía limpia está creciendo, pero no donde más se necesita

Se estima que la inversión mundial en energía alcanzó los $3.3 billones en 2025, y que el gasto en tecnologías limpias superó considerablemente la inversión en el suministro de combustibles fósiles. A primera vista, esto sugiere que el capital se está moviendo en la dirección correcta.

La distribución geográfica presenta un panorama menos alentador. Gran parte de la inversión en energía limpia se concentra en China, en las economías avanzadas y en un grupo relativamente pequeño de mercados emergentes consolidados. Los países con las poblaciones de más rápido crecimiento, los mayores déficits energéticos y la mayor vulnerabilidad climática suelen ser los que menos capital asequible reciben.

La Agencia Internacional de Energía estima que la inversión anual en energía limpia en las economías emergentes y en desarrollo, excluyendo a China, debe aumentar de aproximadamente $270 mil millones a alrededor de $870 mil millones para principios de la década de 2030, simplemente para cumplir con los compromisos nacionales existentes en materia de energía y clima. Una trayectoria compatible con limitar el calentamiento a 1,5 °C requeriría aproximadamente $1,6 billones al año.

Esta escasez no se puede atribuir a la falta de recursos renovables ni a la falta de demanda de proyectos. Muchos países de África, Asia y América Latina cuentan con un excelente potencial solar, eólico, hidroeléctrico o geotérmico. El problema radica en el costo y la estructura del financiamiento.

Un proyecto solar que resulte comercialmente atractivo con un costo de capital del 5 por ciento puede volverse inviable si este se eleva al 12 o al 15 por ciento. El riesgo cambiario, la incertidumbre política, las empresas de servicios públicos débiles, la infraestructura de transmisión limitada y el costoso financiamiento local pueden elevar el costo de tecnologías que, de otra manera, estarían maduras. Los inversionistas podrían preferir otro proyecto de energía solar en un mercado próspero, donde los rendimientos sean más bajos, pero los contratos, las redes eléctricas y las monedas sean más predecibles.

Las políticas climáticas suelen dar por sentado que la reducción de los costos tecnológicos resolverá este problema. Si bien ayudan, los paneles solares baratos no compensan la insolvencia de un comprador de electricidad, la falta de conexión a la red eléctrica o una deuda denominada en moneda extranjera.

Esta es la primera discrepancia importante: los países de los que se espera que amplíen más su infraestructura suelen ser los que enfrentan los costos de financiamiento más elevados.

La financiación climática está aumentando, pero la adaptación sigue siendo secundaria

Según la OCDE, los países desarrollados proporcionaron y movilizaron $136.7 mil millones en financiamiento climático para los países en desarrollo en 2024. Esta cifra superó por tercer año consecutivo el compromiso anual de $100 mil millones, vigente desde hace tiempo, aunque en un principio se suponía que el objetivo se habría cumplido en 2020.

Es mejor alcanzar el objetivo tarde que no alcanzarlo. Sin embargo, la cifra total que aparece en el titular oculta varias debilidades.

La adaptación representó solo alrededor de una cuarta parte de los fondos tanto en 2023 como en 2024, lo que supone una disminución con respecto a aproximadamente un tercio en 2020. Además, la mayor parte de los fondos públicos para el clima se proporcionó a través de préstamos en lugar de donaciones.

Los préstamos pueden ser adecuados para infraestructura que genera ingresos, como la energía eléctrica renovable, el transporte eficiente o el equipo industrial. Sin embargo, son mucho menos adecuados para muchos proyectos de adaptación. Un dique, un programa de salud y calor, un sistema de monitoreo de sequías o una carretera local resistente a las inundaciones pueden evitar pérdidas enormes sin generar una fuente directa de ingresos comerciales.

Por lo tanto, los países pobres y vulnerables al cambio climático pueden verse en la situación paradójica de tener que pedir préstamos para protegerse de daños a los que han contribuido en muy poca medida. Cuando la deuda pública ya es elevada, los gobiernos deben elegir entre la resiliencia, la salud, la educación y otros gastos esenciales.

Esta es la segunda discrepancia: el sector financiero tiende a orientarse principalmente hacia proyectos que pueden generar ganancias para los inversionistas, mientras que algunas de las inversiones climáticas de mayor valor social no generan flujos de efectivo.

Este desequilibrio también distorsiona lo que se construye. Los parques solares con contratos de electricidad predecibles atraen más atención que los sistemas de drenaje, los servicios de extensión agrícola o la planificación del calor urbano. La mitigación sigue siendo esencial, pero una estructura de financiamiento que favorezca sistemáticamente los proyectos de emisiones financiables por encima de la resiliencia dejará a las comunidades vulnerables expuestas a daños que ya son inevitables.

Los planes de transición energética suelen pasar por alto la red eléctrica

Los anuncios políticos suelen centrarse en las tecnologías de generación: más energía eólica, más energía solar, más energía nuclear o una fecha para la eliminación gradual del carbón. Sin embargo, los sistemas eléctricos son redes, más que simples conjuntos de centrales eléctricas.

La nueva generación requiere líneas de transmisión, redes de distribución locales, almacenamiento, una demanda flexible, controles digitales e instituciones confiables capaces de equilibrar la oferta. Un país puede subastar grandes cantidades de capacidad renovable y, aun así, no poder suministrar la electricidad si la red no puede conectarla o absorberla.

La inversión en la red eléctrica es particularmente importante porque la electrificación ocupa un lugar central en la mayoría de las estrategias de descarbonización. Se prevé que el transporte, la calefacción y algunos procesos industriales se pasen a la electricidad, mientras que los centros de datos y el crecimiento de las ciudades generarán una mayor demanda. Por lo tanto, el sistema eléctrico debe volverse más limpio al mismo tiempo que se hace más grande y complejo.

Esto genera largos plazos de ejecución. Los proyectos de energía solar y eólica a veces pueden desarrollarse con relativa rapidez, pero la planificación, la obtención de permisos y la construcción de grandes infraestructuras de transmisión pueden llevar años. La oposición local, la fragmentación de la normativa y la escasez de equipo o de trabajadores calificados pueden retrasar aún más los proyectos.

Por lo tanto, un compromiso climático que contemple una electrificación rápida sin un plan de red correspondiente es incompleto. Lo mismo ocurre con una estrategia de inversión que financie la generación porque genera un rendimiento identificable, pero que descuide las redes, cuyos beneficios se distribuyen en toda la economía.

El mismo problema se presenta en los países en desarrollo, donde las empresas de servicios públicos pueden tener una situación financiera precaria. Los gobiernos pueden atraer inversiones privadas en generación, pero los inversionistas seguirán mostrándose cautelosos cuando el comprador público o vinculado al Estado no pueda pagar la electricidad de manera confiable.

Esta es la tercera discrepancia: la política climática suele especificar qué es lo que debería generar la energía, sin resolver cómo el sistema la distribuirá y cómo se pagará.

La transición se está evaluando a nivel nacional, pero se vive a nivel local

Los inventarios nacionales de emisiones son indispensables, pero pueden ocultar cómo se distribuyen los costos y beneficios de la transición.

El cierre de una central eléctrica a carbón puede mejorar la trayectoria de emisiones de un país, al tiempo que elimina la base económica de una región. La introducción de un precio al carbono puede fomentar inversiones más limpias, pero también aumentar los costos de transporte o calefacción para los hogares que carecen de alternativas viables. La restricción del uso de la tierra puede proteger los bosques, al tiempo que reduce los ingresos de las comunidades que cuentan con pocos activos adicionales.

Estas tensiones no invalidan la acción climática. Determinan si esta sobrevive políticamente.

Un programa de transición se vuelve vulnerable cuando los gobiernos anuncian el objetivo ambiental antes de establecer el marco social que lo respalde. Las compensaciones se introducen entonces de manera reactiva, después de que suben los precios, desaparecen los empleos o se endurece la oposición.

El enfoque más sostenible parte de la cuestión económica local. ¿Qué empleos se verán afectados? ¿Qué industrias sustitutivas son comercialmente viables? ¿Quién es el propietario de los terrenos y la infraestructura pertinentes? ¿Podrán los trabajadores acceder a nuevos empleos? ¿Tendrán los hogares alternativas asequibles antes de que entre en vigor un impuesto, una prohibición o un cierre?

La transición del carbón en Sudáfrica pone de manifiesto esta complejidad. El país debe reducir las emisiones de un sistema eléctrico con altas emisiones de carbono, pero también debe mejorar el suministro eléctrico, que es poco confiable, y proteger a las comunidades que dependen del carbón. Los paquetes de financiamiento internacional pueden apoyar este cambio; sin embargo, el financiamiento se vuelve políticamente frágil cuando las partes interesadas locales perciben con mayor claridad el cierre de plantas que la creación de empleos de reemplazo, las mejoras en la red eléctrica o la inversión en las comunidades.

Por lo tanto, una trayectoria de emisiones matemáticamente eficiente puede resultar ineficiente desde el punto de vista político y social. Los gobiernos que ignoren esto pueden encontrarse con resistencia, no porque los votantes nieguen el riesgo climático, sino porque la ruta propuesta concentra los costos en grupos identificables, mientras que presenta los beneficios como algo lejano y colectivo.

Esta es la cuarta discrepancia: los objetivos climáticos se calculan a nivel nacional, mientras que los efectos se concentran en determinados lugares y grupos sociales.

El desarrollo no puede considerarse un obstáculo para la descarbonización

En el debate sobre el clima a veces se da por sentado que el aumento de la demanda de energía en los países en desarrollo es el problema que hay que contener. Ese enfoque no es ni políticamente creíble ni éticamente defendible.

Cientos de millones de personas siguen sin tener acceso a un suministro eléctrico confiable. Muchas más dependen de sistemas energéticos que no pueden respaldar la manufactura moderna, la atención médica, la refrigeración, la educación ni los servicios digitales. El desarrollo económico requerirá más energía, transporte, vivienda y producción industrial.

La pregunta relevante no es si estos países deberían consumir más energía, sino cómo se puede satisfacer la nueva demanda con sistemas más limpios, más eficientes y más resilientes que los utilizados durante las primeras etapas de la industrialización.

Para ello, es necesario que las economías ricas y las instituciones multilaterales consideren la financiación para el desarrollo, la financiación climática y la política industrial como agendas interrelacionadas, en lugar de tratarlas como temas separados. Un país no puede implementar una estrategia industrial de bajas emisiones de carbono si no puede financiar puertos, redes eléctricas, escuelas y la administración pública. Tampoco puede mantener el apoyo político a la conservación si las comunidades rurales no participan del valor económico generado por las áreas protegidas o los mercados de carbono.

Por lo tanto, las políticas deben evaluarse en función de su capacidad para generar varios resultados al mismo tiempo: menores emisiones, energía confiable, mayor resiliencia, empleo productivo y mejores niveles de vida. Es poco probable que un programa que logre un objetivo pero socave sustancialmente los demás resulte sostenible.

Esto no significa que todas las políticas climáticas deban cumplir con todos los objetivos de desarrollo. Significa que los gobiernos deberían reconocer las compensaciones, en lugar de ocultarlas tras objetivos agregados.

Qué debe incluir un compromiso climático creíble

La próxima generación de planes climáticos debe ser más concreta. Cada meta debe ir acompañada de un plan de inversión que indique qué se debe construir, quién se espera que lo financie y qué cambios de política se requieren para que la inversión sea viable.

Los gobiernos deberían distinguir entre los proyectos que pueden atraer inversión comercial y aquellos que requieren financiamiento en condiciones favorables o subvenciones. Un proyecto de energía renovable a escala industrial con un comprador confiable no debería financiarse de la misma manera que un proyecto de protección costera para una comunidad de bajos ingresos. Tratar ambos como una necesidad genérica de financiamiento climático conduce, o bien a un subsidio público excesivo para activos rentables, o bien a un financiamiento crónicamente insuficiente de bienes públicos esenciales.

Los planes energéticos deben incluir requisitos de transmisión, distribución, almacenamiento y gestión del sistema, en lugar de limitarse a enumerar objetivos de generación. También deben identificar el costo de capital que se asume en los modelos oficiales. Una hoja de ruta basada en condiciones de financiamiento que el país no puede obtener no es una hoja de ruta creíble.

Los proveedores de financiamiento climático deberían informar no solo el monto comprometido, sino también el monto desembolsado, la proporción entregada a través de donaciones, la moneda y las condiciones de pago, así como los resultados de desarrollo logrados. Contabilizar un préstamo a su valor nominal puede exagerar el apoyo recibido por un país que debe pagar tanto el capital como los intereses.

Las medidas para una transición justa deben diseñarse antes de los cierres y las reformas de precios, no después de que surja la resistencia. Esto requiere un análisis del mercado laboral local, planes de inversión regionales y decisiones transparentes sobre quién asume el costo.

Por último, los gobiernos deberían distinguir claramente entre las medidas climáticas incondicionales que pueden financiar a nivel nacional y las medidas condicionales que dependen de la asistencia internacional. Esto haría más visible el déficit de financiamiento global y reduciría la tendencia a considerar cada compromiso incumplido como una falta de voluntad política nacional.

Al mundo no le faltan metas climáticas

El proceso internacional sobre el clima ha logrado establecer un rumbo común. Casi todos los gobiernos aceptan ahora alguna versión de la transición hacia menores emisiones y una mayor resiliencia. La dificultad radica en convertir ese consenso en un modelo de desarrollo viable para la inversión y socialmente sostenible.

Los compromisos actuales, incluso si se implementaran en su totalidad, siguen siendo insuficientes para evitar un calentamiento peligroso. Sin embargo, el simple hecho de exigir un mayor porcentaje de reducción a cada país no resolverá el problema de fondo. Unos objetivos más ambiciosos que no cuenten con el respaldo de marcos normativos, instituciones, financiamiento accesible y legitimidad pública podrían ampliar la brecha entre los compromisos diplomáticos y los resultados concretos.

Por lo tanto, la siguiente fase de la política climática debe evaluarse no tanto por la elegancia de sus objetivos, sino más bien por su capacidad para responder a preguntas prácticas. ¿Se puede garantizar un suministro eléctrico confiable? ¿Pueden los países vulnerables financiar su resiliencia sin agravar su carga de deuda? ¿Pueden los trabajadores y las comunidades vislumbrar un futuro económico más allá de las industrias con altas emisiones de carbono? ¿Se puede canalizar el capital privado hacia los lugares donde las necesidades de desarrollo son mayores, en lugar de simplemente hacia aquellos donde el riesgo es menor?

Mientras esos sistemas no estén alineados, el mundo seguirá haciendo promesas climáticas que se ven mejoradas en el papel, pero que no dan los resultados esperados en las economías y comunidades que deben implementarlas.