Les engagements en matière de climat s'améliorent. Le modèle de développement qui les sous-tend, lui, ne suit pas.

La dernière série d'engagements nationaux en matière de climat contient un signe modestement encourageant : la courbe des émissions prévues commence à s'infléchir à la baisse. Elle met également en évidence un problème plus épineux. Les gouvernements promettent des économies plus propres sans pour autant financer de manière cohérente les réseaux électriques, la modernisation industrielle, la résilience climatique et les capitaux abordables nécessaires à leur mise en place.

C’est pourquoi l’accord mondial sur le climat reste incohérent, même lorsque les objectifs individuels semblent plus ambitieux. Les réductions d’émissions font l’objet de négociations internationales, la sécurité énergétique est gérée au niveau national, les investisseurs privés exigent des rendements commercialement viables, et les populations subissent les effets du changement climatique à travers la hausse des prix alimentaires, l’instabilité de l’approvisionnement en électricité, les inondations, la canicule et la perte de leurs moyens de subsistance. Chaque composante du système fonctionne selon un calendrier et un ensemble de mesures incitatives qui lui sont propres.

Il ne s’agit pas simplement d’un écart entre les ambitions. C’est un modèle de mise en œuvre qui exige des pays les plus pauvres qu’ils élargissent l’accès à l’énergie, s’industrialisent, s’adaptent aux dommages climatiques concrets et réduisent leurs émissions simultanément, souvent tout en payant leur capital nettement plus cher que les économies plus riches. Les pays riches, quant à eux, continuent de mesurer les progrès principalement à l’aune des émissions sur leur territoire et des engagements financiers, qui ne permettent guère de déterminer si les pays bénéficiaires sont en mesure de mettre en place des économies sobres en carbone qui fonctionnent.

Selon la dernière évaluation de l'ONU, les plans nationaux en matière de climat présentés par 113 parties permettraient de réduire les émissions mondiales de gaz à effet de serre en 2035 d'environ 12 % par rapport aux niveaux de 2019. C'est un progrès, mais cela reste loin d'une trajectoire compatible avec l'objectif de température le plus ambitieux de l'Accord de Paris.

Le Programme des Nations unies pour l'environnement estime que même si les engagements nationaux actuels étaient pleinement mis en œuvre, le réchauffement planétaire atteindrait tout de même environ 2,3 °C à 2,5 °C au cours de ce siècle. Les politiques en vigueur, plutôt que les promesses, laissent entrevoir un réchauffement d'environ 2,8 °C.

C'est précisément sur la distinction entre les engagements et les politiques que porte aujourd'hui une grande partie du débat sur le climat.

Un objectif n'est pas un programme d'investissement

Les contributions déterminées au niveau national, ou CDN, constituent le mécanisme central par lequel les pays exposent leurs intentions dans le cadre de l'Accord de Paris. Elles revêtent une importance politique, mais ne constituent pas nécessairement des plans d'action détaillés.

Un gouvernement peut annoncer un objectif d'émissions pour 2035 sans avoir déterminé comment les nouvelles sources de production d'électricité seront raccordées au réseau, qui financera la modernisation des installations industrielles, comment les ménages pourront se permettre des systèmes de chauffage ou des moyens de transport plus propres, ni ce qui remplacera les recettes fiscales et les emplois liés aux combustibles fossiles.

Cela pose un problème récurrent. Les objectifs climatiques sont évalués en fonction de leur ambition chiffrée, alors que leur mise en œuvre dépend des institutions, des règles d’urbanisme, des chaînes d’approvisionnement, des capacités techniques, de l’adhésion de la population et du financement. Un engagement peut paraître crédible dans un document présenté au niveau international, mais s’avérer difficile à mettre en œuvre compte tenu du budget, du système énergétique et des capacités administratives existants du pays.

L'Union européenne illustre les deux facettes du problème. Elle dispose d'une législation contraignante, d'un système de tarification du carbone, de règles en matière d'énergies renouvelables et d'un vaste marché intérieur capable de soutenir les investissements. Pourtant, même l'Europe est confrontée à des difficultés liées à la lenteur des procédures d'autorisation, à la congestion du réseau, à la compétitivité industrielle et à la répartition politique des coûts de la transition.

Pour les économies émergentes, les contraintes sont plus sévères. L’Inde doit décarboner un réseau électrique en pleine expansion tout en répondant à la demande croissante des ménages, de l’industrie, des transports et des infrastructures numériques. Le Brésil combine un mix électrique exceptionnellement propre avec des pressions sur les émissions liées à l’occupation des sols, à l’agriculture et à la déforestation. L'Afrique du Sud doit réduire sa dépendance au charbon tout en gérant les pénuries d'électricité, la faiblesse des collectivités locales et l'emploi dans les régions minières.

Il ne s'agit pas là de versions édulcorées d'une même transition européenne. Ce sont des problèmes de développement différents.

Un cadre climatique crédible ne peut donc pas se contenter d'évaluer les pays uniquement en fonction de la rapidité avec laquelle ils s'engagent à réduire leurs émissions. Il doit également examiner si ces engagements sont compatibles avec l'accès à l'énergie, la capacité budgétaire, l'emploi, le développement industriel et la résilience face aux dommages climatiques.

Les investissements dans les énergies propres sont en hausse, mais pas là où ils sont le plus nécessaires

Les investissements mondiaux dans le secteur de l'énergie ont atteint environ $3,3 billions en 2025, les dépenses consacrées aux technologies propres dépassant largement les investissements dans l'approvisionnement en combustibles fossiles. À première vue, cela semble indiquer que les capitaux s'orientent dans la bonne direction.

La répartition géographique dresse un tableau moins rassurant. Une grande partie des investissements dans les énergies propres se concentre en Chine, dans les économies avancées et dans un groupe relativement restreint de marchés émergents bien établis. Les pays qui connaissent la plus forte croissance démographique, les déficits énergétiques les plus importants et la plus grande vulnérabilité climatique sont souvent ceux qui ont le plus de mal à accéder aux capitaux.

L'Agence internationale de l'énergie estime que les investissements annuels dans les énergies propres dans les économies émergentes et en développement hors de la Chine doivent passer d'environ $270 milliards à environ $870 milliards d'ici le début des années 2030, ne serait-ce que pour respecter les engagements nationaux existants en matière d'énergie et de climat. Une trajectoire compatible avec la limitation du réchauffement à 1,5 °C nécessiterait environ $1,6 billion par an.

Cette pénurie ne s'explique pas par un manque de ressources renouvelables ni par un manque de demande en matière de projets. De nombreux pays d'Afrique, d'Asie et d'Amérique latine disposent d'un excellent potentiel solaire, éolien, hydroélectrique ou géothermique. Le problème réside dans le coût et la structure du financement.

Un projet solaire qui présente un intérêt commercial avec un coût du capital de 5 % peut devenir non viable à 12 ou 15 %. Le risque de change, l’instabilité politique, la faiblesse des services publics, des infrastructures de transport d’électricité limitées et le coût élevé des emprunts locaux peuvent alourdir le coût de technologies par ailleurs arrivées à maturité. Les investisseurs pourraient préférer un autre projet solaire sur un marché prospère, où les rendements sont certes plus faibles, mais où les contrats, les réseaux électriques et les devises sont plus prévisibles.

La politique climatique part souvent du principe que la baisse des coûts technologiques résoudra ce problème. Cela aide, certes, mais des panneaux solaires bon marché ne suffisent pas à compenser l'insolvabilité d'un acheteur d'électricité, l'absence de raccordement au réseau ou une dette libellée en devise étrangère.

C'est là le premier décalage majeur : les pays qui devraient développer le plus leurs infrastructures sont souvent ceux qui doivent supporter les coûts de financement les plus élevés.

Le financement de la lutte contre le changement climatique augmente, mais l'adaptation reste reléguée au second plan

Selon l'OCDE, les pays développés ont fourni et mobilisé $136,7 milliards de financement climatique en faveur des pays en développement en 2024. Ce montant a dépassé, pour la troisième année consécutive, l'engagement annuel de longue date de $100 milliards, alors que cet objectif aurait dû être atteint dès 2020.

Mieux vaut atteindre l'objectif avec du retard que de ne pas l'atteindre du tout. Cependant, ce chiffre global masque plusieurs faiblesses.

L'adaptation n'a représenté qu'environ un quart des financements tant en 2023 qu'en 2024, contre environ un tiers en 2020. La majeure partie des financements publics consacrés au climat a également été octroyée sous forme de prêts plutôt que de subventions.

Les prêts peuvent convenir à des infrastructures génératrices de revenus, telles que l'électricité issue d'énergies renouvelables, les transports efficaces ou les équipements industriels. En revanche, ils sont bien moins adaptés à de nombreux projets d'adaptation. Une digue, un programme de santé lié à la chaleur, un système de surveillance de la sécheresse ou une route locale résistante aux inondations peuvent permettre d'éviter des pertes considérables sans pour autant générer de source directe de revenus commerciaux.

Les pays pauvres et vulnérables au changement climatique peuvent donc se retrouver dans la situation paradoxale de devoir emprunter pour se protéger contre des dommages auxquels ils n’ont que peu contribué. Lorsque la dette publique est déjà élevée, les gouvernements doivent faire un choix entre la résilience, la santé, l’éducation et d’autres dépenses essentielles.

Il s'agit là du deuxième décalage : le secteur financier s'organise naturellement autour de projets capables d'assurer un retour sur investissement, alors que certains des investissements climatiques les plus utiles sur le plan social ne génèrent pas de flux de trésorerie.

Ce déséquilibre fausse également les choix en matière de construction. Les parcs solaires bénéficiant de contrats d’électricité prévisibles suscitent davantage d’intérêt que les systèmes de drainage, les services de vulgarisation agricole ou la planification de la gestion de la chaleur en milieu urbain. L’atténuation reste essentielle, mais une architecture de financement qui privilégie systématiquement les projets de réduction des émissions « bancables » au détriment de la résilience laissera les communautés vulnérables exposées à des dommages qui sont déjà inévitables.

Les plans de transition énergétique font souvent abstraction du réseau électrique

Les annonces politiques ont tendance à mettre l'accent sur les technologies de production d'électricité : davantage d'éolien, davantage de solaire, davantage de nucléaire ou une date butoir pour la sortie du charbon. Les réseaux électriques, cependant, sont davantage des réseaux que des ensembles de centrales électriques.

La nouvelle génération nécessite des lignes de transport, des réseaux de distribution locaux, des installations de stockage, une demande flexible, des systèmes de contrôle numériques et des institutions fiables capables d’équilibrer l’offre. Un pays peut mettre aux enchères d’importantes capacités d’énergie renouvelable sans pour autant parvenir à fournir l’électricité si le réseau n’est pas en mesure de la raccorder ou de l’absorber.

Les investissements dans le réseau électrique revêtent une importance particulière, car l'électrification est au cœur de la plupart des stratégies de décarbonisation. Les transports, le chauffage et certains procédés industriels devraient s'orienter vers l'électricité, tandis que les centres de données et l'expansion urbaine viendront accroître la demande. Le réseau électrique doit donc devenir plus propre tout en gagnant en taille et en complexité.

Cela entraîne des délais de mise en œuvre importants. Les projets solaires et éoliens peuvent parfois être mis en œuvre relativement rapidement, mais la planification, l'obtention des autorisations et la construction des grandes infrastructures de transport d'électricité peuvent prendre des années. L'opposition locale, la fragmentation de la réglementation et la pénurie d'équipements ou de main-d'œuvre qualifiée peuvent retarder encore davantage ces projets.

Un engagement en faveur du climat qui table sur une électrification rapide sans s'accompagner d'un plan correspondant pour le réseau est donc incomplet. Il en va de même pour une stratégie d'investissement qui finance la production d'électricité parce qu'elle génère un rendement identifiable, mais néglige les réseaux dont les avantages se répercutent sur l'ensemble de l'économie.

Le même problème se pose dans les pays en développement, où les services publics peuvent être en difficulté financière. Les gouvernements peuvent attirer des investissements privés dans la production d'électricité, mais les investisseurs resteront prudents tant que l'acheteur public ou lié à l'État ne sera pas en mesure de payer l'électricité de manière fiable.

Il s'agit là du troisième décalage : la politique climatique définit souvent les sources d'énergie à utiliser, sans préciser comment le système assurera la distribution de cette énergie ni comment il sera financé.

Cette transition est évaluée à l'échelle nationale, mais elle se vit au niveau local

Les inventaires nationaux des émissions sont indispensables, mais ils peuvent masquer la répartition des coûts et des avantages liés à la transition.

La fermeture d'une centrale à charbon peut améliorer la trajectoire des émissions d'un pays tout en détruisant le tissu économique d'une région. L'instauration d'un prix du carbone peut encourager des investissements plus respectueux de l'environnement, mais aussi augmenter les coûts de transport ou de chauffage pour les ménages qui ne disposent pas d'alternatives viables. Les restrictions en matière d'occupation des sols peuvent protéger les forêts tout en réduisant les revenus des communautés qui ne disposent que de peu d'autres ressources.

Ces tensions ne remettent pas en cause la lutte contre le changement climatique. Elles déterminent si celle-ci peut survivre sur le plan politique.

Un programme de transition devient vulnérable lorsque les gouvernements annoncent l'objectif environnemental avant d'avoir mis en place le cadre social nécessaire à sa mise en œuvre. Des mesures de compensation sont alors mises en place de manière réactive, une fois que les prix ont augmenté, que des emplois ont été supprimés ou que l'opposition s'est durcie.

Une approche plus durable commence par s'intéresser à la question économique locale. Quels emplois seront touchés ? Quelles industries de remplacement sont commercialement viables ? À qui appartiennent les terrains et les infrastructures concernés ? Les travailleurs pourront-ils accéder à de nouveaux emplois ? Les ménages disposeront-ils d'alternatives abordables avant qu'une taxe, une interdiction ou une fermeture n'entre en vigueur ?

La transition énergétique de l'Afrique du Sud illustre bien cette complexité. Le pays doit réduire les émissions d'un système électrique à forte intensité carbone, mais il doit également améliorer un approvisionnement en électricité peu fiable et protéger les communautés qui dépendent du charbon. Les programmes de financement internationaux peuvent soutenir cette transition, mais le financement devient politiquement fragile lorsque les parties prenantes locales perçoivent plus clairement les fermetures de centrales que les emplois de remplacement, les améliorations du réseau électrique ou les investissements dans les communautés.

Une trajectoire de réduction des émissions efficace sur le plan mathématique peut donc s'avérer inefficace sur les plans politique et social. Les gouvernements qui ignorent cet aspect risquent de se heurter à une résistance, non pas parce que les électeurs nient l'existence du risque climatique, mais parce que la voie proposée concentre les coûts sur des groupes identifiables tout en présentant les avantages comme lointains et collectifs.

Il s'agit là du quatrième décalage : les objectifs climatiques sont agrégés au niveau national, alors que les perturbations sont concentrées sur le plan géographique et social.

Le développement ne peut être considéré comme un obstacle à la décarbonisation

Le débat sur le climat part parfois du principe que la hausse de la demande énergétique dans les pays en développement est le problème qu'il faut endiguer. Cette approche n'est ni crédible sur le plan politique, ni défendable sur le plan éthique.

Des centaines de millions de personnes n'ont toujours pas accès à un approvisionnement électrique fiable. Elles sont encore plus nombreuses à dépendre de systèmes énergétiques incapables de soutenir l'industrie manufacturière moderne, les soins de santé, la réfrigération, l'éducation ou les services numériques. Le développement économique nécessitera davantage d'énergie, de transports, de logements et de production industrielle.

La question qui se pose n'est pas de savoir si ces pays devraient consommer davantage d'énergie. Il s'agit plutôt de déterminer comment répondre à cette nouvelle demande grâce à des systèmes plus propres, plus efficaces et plus résilients que ceux utilisés lors des premières phases de l'industrialisation.

Pour cela, il faut que les économies riches et les institutions multilatérales considèrent le financement du développement, le financement de la lutte contre le changement climatique et la politique industrielle comme des enjeux liés entre eux, et non comme des domaines distincts. Un pays ne peut pas mettre en œuvre une stratégie industrielle sobre en carbone s’il n’est pas en mesure de financer ses ports, ses réseaux électriques, ses écoles et son administration publique. Il ne peut pas non plus maintenir un soutien politique en faveur de la conservation si les communautés rurales ne bénéficient pas de la valeur économique générée par les zones protégées ou les marchés du carbone.

Les politiques doivent donc être évaluées à l'aune de leur capacité à produire simultanément plusieurs résultats : réduction des émissions, énergie fiable, résilience accrue, emplois productifs et amélioration du niveau de vie. Un programme qui atteint un objectif tout en compromettant considérablement les autres a peu de chances d'être durable.

Cela ne signifie pas que chaque politique climatique doive répondre à tous les objectifs de développement. Cela signifie que les gouvernements devraient reconnaître ces compromis plutôt que de les masquer derrière des objectifs globaux.

Ce que devrait contenir un engagement climatique crédible

La prochaine génération de plans climatiques doit être davantage axée sur la mise en œuvre. Chaque objectif doit s'accompagner d'un plan d'investissement précisant les infrastructures à construire, les sources de financement prévues et les changements politiques nécessaires pour rendre ces investissements viables.

Les gouvernements devraient distinguer les projets susceptibles d’attirer des investissements commerciaux de ceux qui nécessitent un financement à des conditions préférentielles ou des subventions. Un projet d’énergie renouvelable à grande échelle bénéficiant d’un acheteur fiable ne devrait pas être financé de la même manière qu’un projet de protection du littoral destiné à une communauté à faibles revenus. Considérer ces deux types de projets comme relevant d’un même besoin générique de financement climatique conduit soit à des subventions publiques excessives pour des actifs rentables, soit à un sous-financement chronique de biens publics essentiels.

Les plans énergétiques devraient inclure les exigences en matière de transport, de distribution, de stockage et de gestion du réseau, plutôt que de se contenter d'énumérer des objectifs de production. Ils devraient également préciser le coût du capital pris en compte dans les modélisations officielles. Une feuille de route fondée sur des conditions de financement que le pays ne peut pas obtenir n'est pas crédible.

Les bailleurs de fonds pour le climat devraient rendre compte non seulement du montant engagé, mais aussi du montant décaissé, de la part versée sous forme de subventions, de la devise et des conditions de remboursement, ainsi que des résultats obtenus en matière de développement. Le fait de comptabiliser un prêt à sa valeur nominale peut surestimer le soutien reçu par un pays qui doit rembourser à la fois le capital et les intérêts.

Les mesures en faveur d'une transition juste doivent être élaborées avant les fermetures et les réformes tarifaires, et non après l'apparition de résistances. Cela nécessite une analyse du marché du travail local, des plans d'investissement régionaux et des décisions transparentes quant à la répartition des coûts.

Enfin, les gouvernements devraient établir une distinction claire entre les mesures climatiques inconditionnelles qu’ils peuvent financer au niveau national et celles qui dépendent de l’aide internationale. Cela permettrait de mieux mettre en évidence le déficit de financement mondial et de réduire la tendance à considérer chaque engagement non tenu comme un manque de volonté politique nationale.

Le monde ne manque pas d'objectifs climatiques

Le processus international sur le climat a réussi à définir une orientation commune. Presque tous les gouvernements acceptent désormais, sous une forme ou une autre, la transition vers une réduction des émissions et une plus grande résilience. La difficulté réside dans la mise en œuvre de ce consensus pour en faire un modèle de développement viable sur le plan des investissements et durable sur le plan social.

Les engagements actuels, même s’ils étaient pleinement mis en œuvre, restent insuffisants pour empêcher un réchauffement dangereux. Cependant, se contenter d’exiger de chaque pays un pourcentage de réduction plus élevé ne résoudra pas le problème sous-jacent. Des objectifs plus ambitieux qui ne s’appuient pas sur des cadres réglementaires, des institutions, des financements abordables et une légitimité publique risquent d’élargir le fossé entre les engagements diplomatiques et leur mise en œuvre concrète.

La prochaine phase de la politique climatique doit donc être évaluée moins en fonction de l’élégance de ses objectifs que de sa capacité à répondre à des questions concrètes. L’approvisionnement en électricité peut-il être assuré de manière fiable ? Les pays vulnérables peuvent-ils financer leur résilience sans alourdir le fardeau de leur dette ? Les travailleurs et les communautés peuvent-ils envisager un avenir économique au-delà des industries à forte intensité carbone ? Les capitaux privés peuvent-ils être orientés vers les régions où les besoins de développement sont les plus importants, plutôt que simplement vers celles où les risques sont les plus faibles ?

Tant que ces systèmes ne seront pas harmonisés, le monde continuera à formuler des engagements climatiques qui semblent prometteurs sur le papier, mais qui s'avèrent insuffisants pour les économies et les communautés chargées de les mettre en œuvre.